Le rapport du HCFiPS

La protection sociale des travailleurs indépendants doit être améliorée, émet le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS) dans son rapport du 24 septembre 2020. Améliorée vis-à-vis de celle des salariés, mais aussi entre les différentes catégories d'indépendants : les auto-entrepreneurs sont au coeur de la question. 

Ce rapport de 214 pages (pour le tome 1) fait état de grands disparités entre indépendants autant en matière de droits que de cotisations, et bien souvent sans que les principaux intéressés y comprennent grand-chose. Voire qu'ils ignorent ne pas avoir de droits alors qu'ils pensent cotiser. Il est donc question ici de l'opacité de notre système de protection sociale qui semble tout sauf simple et logique dans ses causes comme dans ses effets.

En commentaire de ce rapport, la FNAE insiste sur l'urgence à rendre justice à tous les auto-entrepreneurs, si fort malmenés depuis 2019 avec le sabotage de l'Acre, si totalement ignorés avec la crise économique en 2020. Ce rapport met en évidence l'importance du soutien en aval - par la justesse des cotisations - et en amont - par une protection sociale effective - de cette population rendue fragile malgré tous ses efforts. 

Au regard des inégalités observées avec la crise due à la covid-19, doit-on s'interroger sur la capacité du gouvernement à légiférer avec un vrai souci d'équité, sur sa volonté de réduire les inégalités pour le bien de tous ? Sur son écoute des problèmes de terrain remontés par un organisme représentatif tel que la Fédération des Auto-Entrepreneurs ? 

Des réserves peuvent être émises à la lecture, au chapitre Fraudes, du "salariat déguisé grâce au recours au statut de la micro-entreprise" !

La mission de travail sur le prélèvement social des travailleurs indépendants

En septembre 2019 le Premier ministre Edouard Philippe demandait au HCFiPS d'étudier le prélèvement social des travailleurs indépendants (TI) sous l'angle de l'équité selon les catégories, des cotisations et des droits acquis. 

Ce rapport du Haut Conseil porte ainsi sur quatre points principaux:

• l'équité du prélèvement social entre non-salariés et salariés
• le cadre juridique du travailleur indépendant
• la qualité du service depuis la mise en place de la SSI (post RSI)
• la luttre contre le travail non déclaré des indépendants.

Développant ces aspects, les cinq chapitres affirment et recommandent que 

• le travail indépendant, très hétérogène et en forte évolution, présente de grosses différences de revenus
• l'équité entre les prélèvements sociaux et les droits acquis est à examiner
• les règles de rattachement à la protection sociale doivent être clarifiées
• la mise en place de la Sécurité sociale des indépendants (SSI) et le rattachement au général général vise une approche globale des indépendants
• la garantie d'une protection sociale de qualité passe par la sécurisation juridique et la lutte contre la fraude.

Repenser le système de cotisations et le cadre juridique

La première partie englobe les trois premiers chapitres et observe les conditions d'exercice des différentes catégories de travailleurs indépendants. Elle s'appuie notamment sur la note d'étape rendue en mars (voir plus bas) sur les modes de prélèvement, les situations très différentes d'un indépendant à l'autre, la précarité pour certains et la difficulté d'appréciation de la situation individuelle au regard d'un cumul d'activités pour les micro-entrepreneurs.

La seconde partie s'attache davantage aux services déployés depuis 2018 par l'administration, tendant à une simplification des règles et des démarches pour les cotisations sociales. Elle préconise aussi une reprise progressive du contrôle face à des risques spécifiques, ainsi que le renforcement des relations entre les organismes sociaux et fiscaux.

Un rapport poids lourd, un choix éditorial

Eplucher un rapport de 214 pages avec des annexes de 182 pages nécessite de faire des choix. Ici, le choix a été de reprendre les parties du rapport du HCFiPS intéressant les auto-entrepreneurs, même si la comparaison avec les indépendants classiques s'avère indispensable.

L'hétérogénéité du paysage du travailleur indépendant

Le nombre de travailleurs indépendants s'est fortement accru depuis la création de l'auto-entreprise en 2009, le régime de la micro-entreprise étant d'ailleurs majoritaire dans certains secteurs. Un gros écart de revenus existe vis-à-vis des salariés et entre les indépendants mêmes. Parmi ces derniers, une vraie précarité peut être observée.

En effet, la précarité de certains indépendants a plusieurs causes et combine plusieurs effets. Elle est due aux faibles revenus ainsi qu'à une absence de patrimoine, conduisant parfois à des conditions de vie (très) difficiles. 

Les faibles revenus engendrent des cotisations sociales moindres, donc une très mince couverture sociale : pas ou peu d'indemnités journalières maladie et accident, pensions de retraite minimes (voire aucune pour 40% des micro-entrepreneurs), pas d'assurance chômage ni de reconnaissance de maladie professionnelle.

Pour cerner ces indépendants très précaires, le HCFiPS a dû faire la distinction entre les indépendants qui exercent en principal ou secondaire, le début d'activité, etc., tout paramètre impactant sur le montant des revenus, donc des cotisations, donc des droits acquis. En ce sens, le Haut Conseil recommande des études approfondies pour obtenir une vision plus réaliste.

Les points névralgiques : l'équité du prélèvement, l'amélioration des droits sociaux

Le constat est simple : les indépendants comprennent plutôt mal leur système de cotisations. D'une part en comparant avec celui des salariés, d'autre part avec le bénéfice qu'ils en tirent issu du ratio taux de prélèvement/droits sociaux acquis.

Effectivement, le rapport souligne la complexité du système de prélèvement renforcée par des règles d'assiette de cotisations variables selon les situations, engendrant des droits - couverture sociale et prestations - tout aussi variables.

Parmi les points névralgiques figurent :

- la CSG trop lourde pour les indépendants classiques, sans aucun bénéfice pour le cotisant

- la proportion trop importante que prennent les cotisations sociales en cas de faibles revenus - notamment en comparaison des droits des salariés

- les micro-entrepreneurs particulièrement pénalisés sur leur retraite. Relevant de la SSI ou de la Cipav, ils cotisent différemment pour valider les trimestres.

Les recommandations du HCFiPS

Pour les indépendants classiques au réel, les améliorations recommandées tiennent dans :

- l'harmonisation des assiettes sociales (cotisations et CSG) avec un abattement forfaitaire sur le revenu "super brut, c'est-à-dire le chiffre d'affaire minoré des frais professionnels. Cette mesure s'applique aux artisans et commerçants à la SSI, et pas aux professions libérales puisqu'elles dépendent d'un trop grand nombre de caisses de retraite.

- la suppression de l'obligation des cotisations minimales pour l'assurance vieillesse - mais avec une baisse de droits -, ou la prise en charge partielle de ces minimales par une solidarité professionnelle. Cette mesure pourrait s'appliquer aux polyactifs. Une prise en charge partielle (50%) de la cotisation minimale vieillesse pourrait s'envisager.

- Les micro-entrepreneurs à très faibles revenus (390 euros environ) pourraient être incités à cette prise en charge partielle de la cotisation minimale à condition, émet le Haut Conseil, d'éviter tout effet d'aubaine par une sous-déclaration.

En passant, le rapport pointe la question de l'imposition par la CSG-CRDS des indemnités journalières des micro-entrepreneurs. Dès qu'ils sont affilés au régime général, les auto-entrepreneurs sont imposés à la CSG-CRS sur les IJ, ce qui n'était pas (ou pas encore) le cas à la SSI. La CPAM applique un précompte sur les IJ versées sans en informer les intéressés. 

Faciliter la vie des plus vulnérables

Les indépendants en début d'activité

Il existe plusieurs leviers pour aider les créateurs, souligne le HCFiPS. Au premier plan, l'extension de l'Acre pour tous les créateurs.

- Les micro-entrepreneurs doivent bénéficier d'une extension de l'Acre sur deux ou trois ans (au lieu d'une seule année depuis 2019) afin de les aider à dégager des revenus en début d'activité; et pas seulement lorsqu'ils sont au chômage.

Cette mesure est applicable aux indépendants classiques.

- Avec l'Acre les indépendants classiques sont exonérés des cotisations minimales. Par souci d'équité, le rapport préconise d'appliquer l'exonération des cotisations minimales aux micro-entrepreneurs.

- Les cotisations d'assurance retraite complémentaire ne sont pas concernées par l'Acre. Elles pourraient l'être par compensation s'il était décidée une exonération sur les cotisations des jeunes salariés.

- les cotisations des micro-entrepreneurs à la SSI peuvent être réparties entre branches, les droits étant calculés selon cette répartition et non calquée sur la situation d'un indépendant classique.

Concernant les professions libérales non réglementées (PLNR),

- le forfait social des PNLR est de 22%, comme celui des artisans, alors que l'abattement fiscal est de 50% pour les artisans, 34% pour les PLNR. L'artisan cotise donc sur un revenu "super brut".

- les cotisations des PLNR étant soumises à un taux de contribution unique institué "en miroir" de celui d'un indépendant classique, et ce taux ne suffisant pas à couvrir tous les besoins financiers des branches sociales (protection sociale et assurance vieillesse), les PLNR à la SSI ignorent qu'elles ne cotisent pas à l'assurance complémentaire.

Les travailleurs indépendants des plateformes

Les micro-entrepreneurs, notamment ceux travaillant pour des plateformes, doivent être rattachés au régime général (Art. L311-3 du code de la Sécurité sociale) comme des assimilés salariés.

Le financement par la solidarité et la répartition des cotisations

L'objectif, pour le HCFiPS, est d'améliorer le ratio prélèvement/droits pour les plus précaires, en minorant pour certains (artisans) le poids des prélèvements sans pénaliser les droits, en augmentant pour d'autres (PLNR) la couverture sociale sans toucher aux cotisations. 

Ces mesures peuvent être financées aussi bien par la solidarité nationale (l'impôt) que professionnelle (la modification des barèmes de cotisation pour les revenus élevés). Reste à s'assurer (Recommandation n°15) que ces mesures d’exonérations soient décidées "dans le respect des règles régissant les relations financières entre l’État et la sécurité sociale". [NDLR - Toute ressemblance avec les relations de la Cipav et de sa tutelle, la Sécurité sociale, est fortuite].

Le grand flou du statut juridique du travailleur indépendant

Les règles de rattachement aux différents régimes de Sécurité sociale ne doivent-elles pas être clarifiées? Certainement, mais l'on observe ici beaucoup de formules au conditionnel.

Si l'on compare le statut de salarié à celui de l'indépendant, souligne le HCFiPS, ce dernier n'a pas de cadre juridique stricte : pas de définition par un lien de subordination. L'indépendant affirme seul son statut social. 

Pourtant, ce même article L.311-3 admet l'absence de cadre strict et localisé pour l'exercice de l'activité pour de nombreux salariés : travailleur à domicile, journaliste, ouvreur, etc. Cette non-subordination au sens du droit du travail n'empêche pas ces personnes de bénéficier d'une protection sociale complète (chômage, retraite, indemnités journalières, maladie et accident). 

La contribution des plateformes au régime général

S'ajoutent à ce mélange des genres et des mesures les arrêts de requalification de la Cour de cassation concernant certains travailleurs de plateformes, travailleurs détachés, censés ne pas avoir de lien de subordination et pourtant reconnus salariés.  

Quant à la responsabilité sociale des plateformes, elle reste encore trop souvent affaire de justice en l'absence de charte, et ce, malgré les différentes lois (loi Travail en 2016, loi Orientation des mobilités en 2018). Pour le HCFiPS, il est impératif de dresser le bilan des couvertures sociales proposées aux travailleurs de plateforme. 

Avant d'instaurer un nouveau statut juridique, le Haut Conseil "émet l'hypthèse" du rattachement des travailleurs en mobilité au régime général pour leur protection sociale.

Quant à la concertation entre travailleurs indépendants, pouvoirs publics et plateformes, elle permettrait de déterminer ensemble les règles d'assiette, d'instituer un précompte de cotisations et la contribution de la plateforme. Au conditionnel...

Le satisfecit en demi-teinte de la CPAM

La CPAM n'a pas encore totalement acquis les réflexes de traiter la nouvelle population que sont les indépendants de tout genre (classique, en micro-entreprise, gérants, etc.) à la fois comme des cotisants et des assurés. 

La crise due à la covid-19 a pointé l'importance d'avoir un espace dédié aux indépendants dans les CPAM. L'objectif est de répondre à trois types "d'irritants" (sic), selon la perception des assurés-cotisants : la complexité des démarches, l'instabilité des règles, les longs délais de paiement après les prélèvements.

Les outils d'amélioration avec les CPAM

Le HCFiPS propose ainsi de faciliter les démarches en mettant en place :

- la déclaration commune de la DSI et de la déclaration fiscale pour les indépendants classiques

- un logiciel labellisé pour la tenue des comptes de l'auto-entrepreneur

- la position de tiers de confiance des plateformes pour la déclaration et le paiement des cotisations sociales.  

Quant à l'auto-liquidation si vivement demandée par les indépendants classiques pour limiter le décalage temporel entre la déclaration et l'acquittement des cotisations, le sujet demeure "complexe". En outre, souligne le rapport, certaines évolutions sont peut-être passées inaperçues.

La lutte contre la fraude, le prix de la rénovation du système

Une protection sociale renforcée va de paire avec la sécurisation du recouvrement, affirme le HCFiPS. Toutes les règles doivent être respectées (rattachement au système, déclaration, cotisation) autant par les cotisants qu'entre les acteurs économiques.

Les enjeux financiers sont loin d'être les seuls aspects à examiner, mais bien aussi les règles d'affiliation et de composantes de l'assiette, c'est-à-dire de tous les paramètres en jeu dans le calcul du ratio cotisations/droits sociaux.

La stigmatisation des micro-entrepreneurs

La synthèse du rapport pointe les "spécificités propres aux travailleurs indépendants", telles que

• "l'économie collaborative brouillant les frontières en salariat et non-salariat,
• les risques de travail dissimulé
• le salariat déguisé grâce au recours au statut de la micro-entreprise"...

Quand la "sécurisation juridique des non-salariés" devient un enjeu de sécurité publique! 

Contrôles conjoints et échanges de données

Suite logique, le rapport réclame la refonte du système de contrôle s'appuyant sur les relations entre l'Acoss et Bercy, mais aussi sur l'arrivée de tiers de confiance (organismes de gestion agréés, plateformes).

Des échanges mieux coordonnés et plus rapides d'informations entre organismes sociaux et fiscaux contribueraient au succès de ces contrôles.

Touche finale, les contrôles seraient répartis entre

• la DGFiP pour les indépendants classiques
• les Urssaf pour les micro-entrepreneurs.

La note d'étape du HCFiPS de mars avant le rapport en septembre 2020

La note d'étape du Haut Conseil, rendue en mars, soulignait combien ce thème des prélèvements sociaux des travailleux indépendants est "un sujet de préoccupation constant, accru par la création du statut de l'autoentrepreneur en 2009" (sic). 

Pourtant, des efforts ont été menés vers la simplification des démarches, la réduction du nombre des organismes collecteurs... 

Il n'empêche, trop de disparités demeurent entre le traitement des indépendants, auto-entrepreneurs compris, et des salariés. Les revenus et taux de cotisations se réfèrent au plafond annuel de la Sécurité sociale (PASS) et au salaire minimum de croissance (SMIC), exprimés en euros.

Face aux salariés, les caractéristiques de prélèvement pénalisent les indépendants: 

• pour les indépendants classiques imposables sur le revenu, la CSG et la CRDS pèsent plus lourd qu'au début, et les cotisations de sécurité sociale sont calculées sur un revenu "super brut" (en réalité le coût du travail du TI, tandis que le salarié cotise toujours sur le brut)
• les droits sociaux sont parfois faibles compte tenu des cotisations moindres
• les cotisations sont à des taux très élevés pour les bas revenus.

Les taux et les allègements disparates rendent les comparaisons difficiles:

• les taux de prélèvement (maladie et vieillesse) des TI sont bien supérieurs aux salariés
• les cotisations se font sur les bénéfices pour les TI classiques, sur le chiffre d'affaires abattu au forfait pour l'auto-entrepreneur
• les taux de cotisation diffèrent selon la hauteur de rémunération
  • 21% pour un salarié au SMIC, 35% à 55% pour un indépendant en cotisations minimales avec un revenu inférieur à 3290 euros (8% PASS)
  • 21% à 40,6% pour un salarié entre le SMIC et le PASS, 30% pour le TI
  • 41% pour un salarié au-dessus du PASS, 25% pour le TI

Le statut choisi influe sur les taux de prélèvement et les droits sociaux

Exemple pour la retraite (soit une rémunération à 25% du PASS, 9750 euros annuel) : 

• le salarié cotise 2640 euros et perçoit 11.455 euros à la retraite (ratio à 8,2)
• le TI artisan classique cotise 4381 euros et perçoit 10.421 euros (ratio à 4,2)
• le micro-entrepreneur artisan cotise 4288 euros et perçoit 10.346 euros (ratio à 4,1).

Cela dit, plus le revenu augmente (2 SMIC), plus les différences de ratio diminuent entre le salarié (ratio de 2,7) et l'artisan (2,8).

En 2018, 90% des micro-entrepreneurs déclarent un revenu inférieur au SMIC pour 25% des TI classiques, soit une proportion importante des indépendants à ne pas valider de droits via leur activité. Ces très faibles revenus peuvent aussi indiquer qu'il s'agit d'une activité secondaire ou en démarrage.